2015年4月20日工信部以工信部產業[2015]127號文下發了《部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法》的通知（以下稱《實施辦法》），作為一項化解部分產能過剩的政策，對于鋼鐵等其他產能嚴重過剩行業來說也許起到了嚴禁新增產能的重要作用，但從近兩年水泥行業執行產能置換政策的結果來看，幫助一批建設手續不全且已投產的企業發放了生產許可證，對清理違規項目起到了一定的作用。但是，也帶來水泥新增產能現象難以控制，造成企業之間矛盾加劇，已引發多起上訪事件，影響了政府在企業中的威信。政策制訂的出發點往往都是好的，但行業的性質不同，產品的市場屬性不同，如何使得產業政策精準調控，有效干預市場是值得研究和改進的。

    水泥行業去產能需要一個好的政策環境和市場環境，產能置換政策在水泥行業出現的問題，需要我們去重新審視政策給去產能工作帶來的正負面影響，及時修訂完善政策條款，并在修訂過程中認真聽取企業和行業協會的建議，才能使得產業政策更好地發揮彌補市場缺陷的功能。

一、什么是水泥行業過剩產能的衡量指標 

    熟料和水泥是市場上兩大交易商品，而熟料又只能作為水泥生產的中間原料，熟料產能過剩就會帶來水泥產能過剩。在市場需求量不變、品種結構一定的情況產能置換政策對水泥行業去產能的影響下，水泥熟料的供給量決定了水泥產能的過剩程度，水泥行業產能過剩的本質是熟料產能過剩，因此，水泥行業過剩產能的衡量指標應該是熟料產能，嚴禁新增產能和去產能也應該指的是熟料產能。相對于熟料供給量的水泥粉磨能力大小所產生的水泥產能問題，那只是有米之炊或無米之炊的事。

產業政策的指向必須準確，才能對市場經濟進行精準調控。工信部先后出臺了兩份產能置換政策文件，工信部產業[2015]127號《實施辦法》文件比已廢止的工信部產業[2014]296號《關于做好部分產能嚴重過剩行業產能置換工作的通知》文件更明確的指出，水泥行業的產能嚴重過剩為熟料，工信部2016年也首次單獨公布淘汰水泥熟料產能559萬噸。這已說明，水泥行業嚴禁新增產能和淘汰落后產能都應鎖定熟料產能，再也不能用關閉水泥粉磨站的水泥產能量來算作“水泥行業淘汰落后產能量”。

二、產能置換與嚴禁新建產能

   2013年10月，《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發[2013]41號）提出的主要任務就是“嚴禁建設新增產能項目”。2014年10月，工信部發出了《關于做好部分產能嚴重過剩行業產能置換工作的通知》，2015年4月，工信部又發布了《關于印發部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法的通知》，提出“產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案”，用淘汰等量落后或過剩產能來進行項目建設。問題是產能置換會不會帶來新增產能？如果置換的結果是新增產能了，那就與“嚴禁建設新增產能項目”要求不符。工信部2016年公布淘汰水泥熟料產能559萬噸，但是當年新建投產19條熟料生產線，新增熟料設計產能2558萬噸，扣除淘汰量，凈增2000萬噸。

   現有熟料產能中確有一部分水泥窯已多年不運行，這部分熟料生產線（企業）就是俗稱“僵尸生產線（企業）”，我們稱為“無效產能”，它不對市場帶來沖擊，除非市場需求出現大的增幅。置換后的新建項目產能和現有運行生產線的產能是“有效產能”，新增產能從投產之日起直接對市場產生沖擊，形成“有效產能”供給量疊加，市場的過剩程度加劇。更何況，在產能置換中，不排除有些地方政府利用淘汰水泥粉磨站的水泥產能折算出熟料產能，使得建設項目的熟料產能凈增。對新建項目采用淘汰立窯和水泥粉磨站產能指標來進行產能置換，是一種“掩耳盜鈴”、“偷梁換柱”行為。即使把全國現有2000多家水泥粉磨企業淘汰一半，水泥行業產能嚴重過剩問題依然不能解決，因為熟料產能沒有出現凈減量。而且，水泥熟料產能嚴重過剩問題也許因為產能置換政策將進一步放大，因為產能置換政策為新建項目還帶來了“批小上大”的投機隱患。

   2016年，全國水泥熟料產量13.76億噸，而全國1770條熟料生產線的熟料實際產能有20 .2 億噸，熟料產能利用率僅68.1%，東北、西北許多企業開工率不到50%。國辦發[2016]34號要求達到“產能利用率回到合理區間”目標任務，協會給出“合理區間”產能利用率是80% 。從2013年至今4年里，全國水泥年產量一致維持在24億噸左右，說明中國水泥產品已處于消費平臺期，即使在不考慮有新增熟料產能的前提下，達到80%合理產能利用率至少要壓減4億噸熟料產能。按照產能置換的辦法去產能，水泥行業“十三五”要完成國辦發[2016]34號文件要求的目標任務，似乎是不可能的。政府部門應積極支持、盡快引導企業設立去產能專項資金，為過剩產能建立市場化退出通道是當務之急。

   從近六年的行業數據表格中可以分析出：

  1.熟料新線投產數逐年減少 ，但還沒有完全停止新增產能建設項目；

   2.六年來，年平均熟料產量13.42億噸，水泥23.15億噸，市場處于平臺期；

   3.產能過剩逐年加劇。熟料產能利用率低于80%后的5年中，大部分企業效益下滑，市場競爭激烈；

   4.要達到2011年80%的產能利用率，熟料總產能就要控制在16億噸左右，去產能目標必須鎖定壓減4億噸熟料產能。

三、產能置換與清理違規建設項目

  從近兩年已建成或在建水泥投資項目來看，都是地方政府幫在本地新建水泥項目找置換產能指標，由于發展理念和體制機制等多種因素的影響，尤其是投資帶來的短期GDP數字對政府官員的政績非常重要，而產能過剩帶來的長期后患則不被當屆地方政府所看中。

   按照《實施辦法》規定，產能置換適用“新建、改建、擴建，以及按照國發[2013]41號文件要求清理的未經國家核準且有必要繼續建設的在建項目（以下統稱“建設項目”）”，這就等于給地方政府在清理違規建設項目時開了可以新建項目的口子。產能置換政策的提出本可以理解為，給已建成或“有必要繼續建設的在建項目”一次完備手續后轉正的機會，時限是2017年底。要知道，拿著過去的批文，只要地方政府默認項目開工，就變成了“在建項目”，這樣下去，遏制新增產能、清理違規建設項目就沒完沒了，國務院“嚴禁建設新增產能項目”的政策嚴肅性在哪兒呢？

  國發[2013]41號文件提出的主要任務之一是：分類妥善處理在建違規項目。如果將產能置換政策定位于“分類妥善處理在建違規項目”，可能更有時效性。它雖不能解決新增產能問題，卻可是分類妥善處理在建違規項目的好方式，適用于“新建”就好像是走偏了。

四、產能置換與保護弱勢企業權益

  首先，跨地區產能置換無助于化解產能過剩。

   產能轉移按照邏輯應該是過剩地區向不過剩地區轉移，是發達地區向欠發達地區轉移。全國除了廣東省尚有少量立窯產能指標可供本省置換外，包括廣東省在內，全國各省市自治區水泥產能都嚴重過剩，如果不是政府支持水泥行業錯峰生產，大企業帶頭停窯限產，水泥行業早已一片哀鴻。《實施辦法》還提出“支持跨地區產能置換” 、“產能置換指標交易”政策，各省區都是水泥產能嚴重過剩，彼此置換產能，總量還是過剩。即使實行實際控制人的企業間跨地區產能置換，也必然遭到項目建設地的當地同行反對，異地產能置換加劇了項目建設地的產能過剩，損害了當地企業利益，帶來了市場不公平。筆者到目前為止，按照《實施辦法》所指，在“全國產能置換指標供需信息平臺”上沒有查到一例水泥產能異地置換指標交易記錄。可見，在全國水泥產能嚴重過剩情況下，為過剩水泥產能找異地置換是不現實的，它不能化解產能過剩，也不存在“優勢企業向較優勢地區集中”，形不成“分工合理”優化布局，對行業的去產能是無助的。

  其次，產能置換要有市場化的交易成本。

   我認為，對于即將建成或在建水泥項目，只能在項目所在的區域市場范圍內進行產能置換，對退出產能進行資金補償，才能算完備轉正手續。這叫“有償產能置換”。

    市場經濟不是“萬能經濟”、“絕對公平經濟”，也會對部分參與者帶來極大的不公平。產能就是資產，置換就是交易，交易就應該有價格。落后產能和過剩產能拿來置換就應該有資產的估價，也就是說，新建水泥項目要在同一個區域市場內購買新增產能的資產，（同一實際控制人在同一區域市場內的產能置換不在內）。這既是市場正常交易行為，也是對退出產能（企業）的補償，體現了政府調控政策是要保護弱勢企業權益，有利于社會維穩。

   如果在妥善處理在建或已建成違規項目時有了“有償產能置換”，再加上國務院辦公廳[2016]34號文件中提出的“設立產業結構調整專項資金，專門用于獎補主動退出的產能”，這將極大地推動水泥行業的去產能工作。

五、建議

   1.將產能置換政策僅限定為“分類妥善處理在建違規項目”。對于即將建成或已建成違規水泥項目，在符合布局規劃和環境承載力要求的前提下，實行“有償產能置換”，取消水泥建設項目異地置換。將產能置換政策作為新增產能的“最后晚餐”，為下一步行業去產能造就好的政策環境。

   2.按照國發[2013]41號和國辦發[2016]34號文件要求“ 建立和完善舉報查處制度，鼓勵和引導社會參與監管”，“發揮協會作用， 反映企業訴求，反饋政策落實情況，提出相關政策建議”。建議對《實施辦法》進行修訂，增加行業協會對產能置換政策執行的監督和清理違規項目的協調作用。水泥產能是否過剩？是地方政府說了算，還是地方協會說了算？建議國家行業主管部門委托第三方機構做出分析評估報告，列出各省市自治區水泥產能過剩程度的基礎數據，為下一步各地去產能營造公開、公平、公正的市場環境。

   3.建議政府行業主管部門盡快出臺支持設立水泥行業去產能專項資金指導意見，引導水泥行業開展去產能工作，完成國發[2013]41號提出的水泥行業“十三五”目標任務。